El pasado 21 de mayo, la flamante Asociación para el Estudio de la Seguridad Social del Uruguay (AESSU) realizó su primera actividad pública sobre “La coyuntura y el futuro de la seguridad social”, a la cual me invitaron junto al Dr. José Busquets para aportar una visión politológica sobre el plebiscito que tendrá lugar junto con la primera vuelta de las elecciones nacionales de octubre y que busca reformar el régimen de seguridad social de nuestro país.
A partir de dicha invitación, realicé algunas reflexiones acerca del proceso político que condujo a este plebiscito, los serios problemas que enfrenta el debate ciudadano en torno a la iniciativa, la plausibilidad de su aprobación, y qué escenarios generaría la misma para el futuro gobierno que surja de las elecciones de este año.
Una coyuntura inhóspita para el debate
El debate sobre esta propuesta de plebiscito ocurre, como en todos los casos de reforma constitucional, en el marco de una campaña electoral hacia las elecciones nacionales. Esto es lo que la Constitución prevé, puesto que los plebiscitos se votan a la vez que la elección nacional más próxima. De allí, la discusón queda entreverada, y peor aún, subsumida, a la puja electoral, que se vuelve un escenario muy poco propicio para aportar luz al tratamiento de un tema de altísima complejidad técnica y profundos impactos tanto económicos como en términos de política pública.
Quizá el constituyente no previó cuán complejo se volvería, en términos de atención y foco, poder discutir las propuestas sometidas a democracia directa en medio de la artillería marketinera y superficial en la que se han ido convirtiendo progresivamente las campañas electorales, lo cual solo agrega confusión, acusaciones cruzadas y ruido a un tema ya de por sí difícil de discutir.
La propuesta es difícil en sí por la complejidad técnica de la problemática que aborda, con innumerables implicancias económicas, presupuestales, del sistema de bienestar, de la distribución intergeneracional del ingreso, y otras. A su vez, este año, además de la propia campaña electoral, este plebiscito se discute en paralelo a otras a otras propuestas plebiscitarias, cosa que la Constitución también habilita y sin ningún límite de razonabilidad. Así lo decidió el constituyente en su momento y bien podríamos darnos como sociedad la posibilidad de repensar si, más allá de razones de economía de recursos, es deseable que los plebiscitos sigan siendo discutidos y votados junto con las elecciones nacionales.
El camino que nos trajo hasta aquí
La génesis de esta propuesta es una larga historia ya archiconocida: una votación dividida de la Mesa Representativa del PIT CNT, en la cual 16 sindicatos impulsaron la propuesta, 14 pidieron aplazar la discusión, y 14 se abstuvieron, dando como resultado que la misma avanzara con sólo un tercio de los sindicatos a favor.
Las 430.000 firmas recolectadas en mancomunado esfuerzo por parte de diversas organizaciones sociales y políticas del campo popular hablan, una vez más, del implacable músculo sindical, social y partidario para acometer este tipo de tarea militante. No obstante, este reconocimiento no obsta afirmar, siguiendo el razonamiento propuesto por Fernando Esponda en La diaria* que "el plebiscito más importante de nuestra historia" en términos de impacto económico tiene a la vez la particularidad de concitar un apoyo irrisoriamente escaso en las dimensiones partidarias y técnico-académicas.
Explica Esponda, y comparto, que los impactos de una eventual aprobación de la propuesta serían inmensos en áreas tan diversas como el mercado laboral, el sistema tributario, la deuda pública y tantos otros que han descrito con pericia expertos en economía y en distintas áreas de política pública en un cúmulo de participaciones en medios de prensa e instancias académicas durante los últimos meses. Y sin embargo, existe una discrepancia notable entre el impacto de la propuesta y la debilidad del debate público que se ocupa de ella, así como el escaso respaldo partidario y técnico de la cual adolece.
Cuando se parte el partido
En tiendas partidarias, la configuración de apoyos se muestra extremadamente desfavorable a la propuesta. Todos los integrantes de la coalición multicolor la rechazan sin fisuras y han recibido este proceso plebiscitario como un regalo de la oposición. El plebiscito en ciernes supone un arma muy poderosa para la coalición puesto que habilita a jugar al presidente, que es su jugador estrella; divide a la oposición en un tema clave; coloca en el centro de la campaña una de las reformas que es vista como un éxito relevante por parte del propio gobierno, y porque quita espacio para la discusión sobre otros temas en los cuales la gestión del gobierno presentaría flancos mucho más débiles.
Dentro del Frente Amplio (FA), la propuesta cosecha el apoyo de los sectores que acompañan la precandidatura de Carolina Cosse y que en términos de votos obtenidos en las elecciones nacionales de 2019, representan aproximadamente a un tercio de votantes totales del FA. Se oponen a la propuesta el resto de los sectores, que actualmente están encolumnados detrás de la precandidatura de Yamandú Orsi. El FA como partido dio en su momento "libertad de acción" a la militancia para adherir o no a la recolección de firmas y espera la validaciónd e las mismas (y a que pase la elección interna) para tomar una postura sobre el plebisicto en sí. Para el FA todo el devenir de este debate político ha sido una carrera constante de acorralamiento "entre Guatemala y Guatepeor".
La libertad de acción vigente es un equilibrio inestable pero romper el equilibrio definiendo una postura parece aún más desfavorable que conservar el incómodo status quo. Por ahora, la única posición plausible parece ser es este limbo de la libertad de acción, con el altísimo costo de hacerle entender a la ciudadanía por qué el partido con mayores chances de ser gobierno no se pronuncia acerca de un tema con la relevancia inconmensurable que este presenta.
El FA queda mirando de costado, silencioso, una reforma que puede transformar al país, sin decidir con quién elige pagar los costos que no tiene por dónde eludir. No puede gratuitamente "desairar" al campo popular que apoya la propuesta y tampoco pasar por alto las voces de oposición casi unánimes de todos los expertos que han conformado sus equipos económicos y que lo conformarían en un futuro nuevo gobierno. Cualquier paso parece un paso en falso, y mantenerse haciendo equilibrio mudo indefinidamente mientras vuelan palos desde otras tiendas políticas es un riesgo considerable en una elección que puede ganarse o perderse por escasos votos y donde todo error no forzado cuenta.
Este intríngulis queda evidenciado en paroxismos de la especulación como Carolina Cosse negándose a decir qué hará o Fernando Pereira negándose a decir si firmó o no firmó para habilitar la consulta; decisiones desconcertantes e inusuales para personas con el nivel de responsabilidad política que estas figuras ostentan.
En suma, la actual configuración de apoyos partidarios choca de frente contra la evidencia empírica de las últimas décadas en las cuales se ha verificado que las propuestas de democracia directa exitosas han sido aquellas que contaron con apoyos multipartidarios.
Luces de alarma en la relación entre conocimiento, proceso político y ciudadanía
Si repasamos las múltiples columnas de opinión y de análisis en medios de comunicación en los últimos meses, es difícil encontrar una propuesta de política pública que reúna tantas opiniones técnicas en contra, provenientes de las más diversas profesiones, escuelas de pensamiento y orientaciones ideológicas. Pareciera que especialistas y académicos que jamás coinciden en nada están coincidiendo en su oposición a esta reforma, por una multiplicidad de motivos, que remiten a los posibles impactos en una miríada de aspectos de la vida económica, social y política del país.
La casi unánime expresión en contrario del universo especialistas parece evidenciar una suerte de ruptura entre la política y el conocimiento experto, cuando el proceso político se encamina en el sentido opuesto al que aconsejan a viva voz las comunidades epistémicas de conocimiento en torno a estos temas. El PIT CNT, las organizaciones sociales y los sectores del FA afines han avanzado férreamente en una propuesta que se da de bruces con las opiniones de prácticamente todos los cuadros técnicos que integraron los equipos económicos del FA durante quince años de gobierno.
Estas luces de alarma pueden estar también reflejando desacoples entre el sistema político y la ciudadanía en nuestro país, en línea con algunas claras tendencias globales de nuestra época. Ciertos indicadores de opinión pública respecto al mayor desapego de las personas con las instituciones democráticas, los partidos y las organizaciones del Gobierno alimentan esta hipótesis. Vivimos tiempos globales en que la capacidad de conducción de los políticos está puesta en entredicho; las instituciones tienen serios problemas para responder a las demandas ciudadanas; y las personas demuestran alto desapego, rechazo e indiferencia a los discursos de las élites políticas.
En este marco histórico, los plebiscitos se han vuelto armas de doble filo que, en el afán de ampliar la participación ciudadana y complementar la democracia representativa, son asimismo puertas de entrada para la canalización de malestar social y expresión del descontento con las élites. Como ejemplos que encuandran dentro de este fenómeno, pueden visualizarse los casos del Brexit del Reino Unido y el plebiscito sobre los acuerdos de paz en Colombia ocurridos en 2016. Casos que tienen como común denominador a la ciudadanía votando de espaldas a la postura ultra mayoritaria de sus sistemas políticos, de sus expertos, referentes culturales, líderes de opinión, medios de comunicación y élites en general.
Una alternativa interesante y poco explorada en Uruguay es la instauración de mecanismos deliberativos ("juicios ciudadanos" o similares) que acompañen las consultas populares y potencien estas instancias con debates amplios y democráticos que precedan al momento plebiscitario en que las opciones inevitablemente quedan reducidas a "Sí o No" para definir cuestiones técnicamente complejas y con implicancias políticas de largo plazo.
Afinando la bola de cristal y dibujando futuribles
Actualmente no contamos con elementos de precisión demasiado robustos para anticipar qué decidirá la ciudadanía respecto a este plebiscito y apenas empiezan a verse tendencias, en un escenario de bastante desconocimiento acerca de la propuesta. Algunos sondeos marcan un apoyo al "Sí" en torno a un tercio de los votantes, aunque cuando se les consulta sobre las propuestas concretas que engloba la papeleta -equiparar jubilaciones mínimas con el salario mínimo o retornar la edad de jubilación a los 60 años- aparecen apoyos mucho más contundentes (mayores a los dos tercios) hacia dichos postulados.
Sobre qué hará la ciudadanía con este plebiscito en octubre los indicios con los que contamos son bastante contradictiros. Por un lado, la ya mencionada constatación empírica de que los plebiscitos requieren el apoyo de fracciones de más de un partido político para aprobarse, cuando en este caso sucede lo opuesto. Por otra parte, como bien ha argumentado Benjamín Nahoum en La diaria** los dos plebiscitos de nuestra historia reciente que trataban acerca de las jubilaciones (1989 y 1994) se aprobaron por importantes mayorías, reflejando una sensibilidad firme de los uruguayos en ese entonces hacia postulados asimilables con las propuestas bajo consideración en esta ocasión. El resultado de octubre dependerá enormemente de cómo este tema sea tratado en la campaña electoral y qué lugar le den particularmente los candidatos presidenciales, que son quienes ocupan buena parte del espacio mediático en esta coyuntura.
Jugando a pronosticar "futuribles" (futuros posibles) y cómo podrían moverse los diferentes actores agonistas de acuerdo a lo que ocurra, podemos plantear un escenario en el que gana el Gobierno la coalición multicolor y el plebiscito no se aprueba. En este futurible, el esquema actual de la seguridad social establecido en la ley N° 20.130 del Gobierno de Lacalle Pou quedará políticamente blindado por un buen tiempo. Desde el Gobierno se recurrirá al manido argumento de que "un pueblo laudó", tal como se ha hecho en múltiples ocasiones respecto a plebiscitos infructusosos.
Si gana el FA y no se aprueba la reforma, nos encaminaremos hacia un nuevo diálogo social por la seguridad social tal como prescribe el programa del FA y como probablemente también lo prefieran la enorme mayoría de los dirigentes y candidatos a cargos públicos de este partido, lo expresen a viva voz o más soterradamente.
Si gana la coalición y se aprueba la reforma, en una suerte de escenario extraño, imagino al Gobierno reelecto buscando caminos para una aplicación minimalista de la reforma aprobada, su dilación en el tiempo y quizás la exploración de vías para intentar judicializar la interpretación de aquello que quedará plasmado en la Constitución, avizorándose la entrada en escena de actores judiciales.
Si gana el FA y se aprueba la reforma, se abre el futurible más desafiante para la imaginación. El FA debe acatar la reforma sin recurrir a dilaciones o externalizaciones del conflicto pues no tiene en su menú de opciones procurar una aplicación minimalista o intentar bloquearla por medios judiciales. No podría desdeñar mediante esas tácticas un pronunciamiento de la ciudadanía que reflejaría el sentir de votantes mayormente de izquierda y que estuvo impulsado por movimientos sociales aliados tanto como por sectores del propio partido. El desafío para el FA en este escenario será designar a un equipo económico capaz de agarrar la conducción de esta papa caliente. Papa que incluye lidiar con la aplicación cabal de esta reforma, llevando adelante las negociaciones para operacionalizarla y desentrañando sus implicaciones económicas presentes y futuras, así como ocuparse del elefante en la sala que representa hallar la fórmula para su sostenibilidad financiera, sobre la que ninguna pista ofrece el texto eventualmente aprobado. Iríamos muy probablmente hacia una nueva reforma tributaria y a un gobierno tremendamente condicionado en su agenda de transformación de la realidad por el peso de la implementación de esta política pública específica.
A modo de cierre, quizá lo más preocupante de este proceso político sea que la urgencia por dirimir por vía plebiscitaria los aspectos puestos a consideración llevan a postergar -tal vez indefinidamente- un debate integral que no se agote en los puntos de la papeleta sino que apunte a una definición colectiva acerca de qué niveles de bienestar queremos alcanzar como sociedad, cómo podemos sostener ese bienestar para las futuras generaciones, y cuánto estamos dispuestos a financiar para ello, a través de qué fuentes de recursos. Porque la política se trata, al final del día, de gestionar los conflictos y tomar las decisiones colectivas y coercitivas sobre cómo una sociedad produce y distribuye entre sus integrantes sus bienes materiales o simbólicos.
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